Телефоны в Москве: (495) 928 6863; (495) 648 6958; (495) 287 4552
 
Публикации    Наши заказчики    Отзывы    Контакты    

Совет Федерации
Кадастра
Роспатент Российский гуманитарный научный фонд

Глава 5. ВЕДОМСТВЕННЫЕ АКТЫ


Подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти – самый объемный и разнообразный вид нормативных правовых актов. Приведение совокупности этих актов в иерархически организованную систему представляет собой важную проблему современного государственного строительства в целом и правотворчества – в частности.

Проблема единства формы и содержания состоит в необходимости выработки унифицированных требований к наименованию акта, с одной стороны, и к предмету правового регулирования, порядку принятия, – с другой. Решение этого комплекса вопросов связано с единообразием и законностью форм, запретом на множественность наименований одного и того же акта, единством процедурной и предметной сторон. Представляется, что решение проблемы «форма – содержание» будет служить системности нормативных правовых актов, их иерархичности.

Правотворчество органов государственной власти – это компетентная деятельность. Это означает, что вышестоящий орган государственной власти своим решением наделяет нижестоящие органы формами актов и соответствующей компетенцией, которая становится предметом правового регулирования издаваемых актов. В нижестоящем акте дополнение форм, как и расширительное толкование предметов недопустимы. В этой связи общий список форм актов, а также уточненный для конкретных органов, устанавливается Правительством РФ. Именно в этих пределах и должно осуществляться ведомственное правотворчество. Присвоение права на издание иных форм является правонарушением, и, соответственно, должно влечь юридическую ответственность.

Под формой акта понимается его наименование и структура, а под содержанием – круг регулируемых вопросов и адресатов предписаний. Унификация – это выработка общих требований к формам, которые используются всеми субъектами правотворчества. Унифицирующий подход позволит сделать систему подзаконных актов предсказуемой и единообразной.

Можно сформулировать следующие актуальные проблемы ведомственных правовых актов: 1) принятие актов в формах, не разрешенных Правительством РФ (наставления, указания) и прямо запрещенных (письма и телеграммы); 2) украшательство официальных наименований (методические, примерные, временные и др.); 3) заблуждения относительно формы и содержания (например, форма «разъяснение»; 4) придание локальным правоприменительным актам (например, приказ, распоряжение) нормативного характера.

Перманентная актуальность и сложность исследования тенденций ведомственного правотворчества обусловлены подвижностью наименований и функций самих органов исполнительной власти[1]. Но для целей исследования типовых правотворческих форм это не имеет решающего значения, так как текущие структурные изменения, как правило, не затрагивают названий актов.

Вопросы системы ведомственных актов вопреки потребностям общественной, правотворческой и правоприменительной практики недостаточно разрабатываются в современной юридической науке. Имеются отдельные работы, выборочно раскрывающие грани этой обширной проблематики[2], произведения справочно-описательного характера[3]. Сохраняется ценность общетеоретических положений работ советского периода[4]. Анализ библиографии вопроса позволяет констатировать отсутствие работ как по отдельным видам документов; так и комплексных исследований системы ведомственных актов. Приходится констатировать, что за прошедшие годы научные рекомендации пока не нашли реализации в практике правотворчества, которая наоборот, движется по пути углубления своей самостийности и антинаучности.

Потребности правотворческой практики во всесторонней глубокой научной проработке системы подзаконных актов предопределяются неуклонным ростом количества такого рода документов. Так, в 2003 году их было принято взвое больше, чем в 1993 году.

Единство этой разнородной системе должно придавать единообразие форм актов и соответствующего им содержания.

Бесспорно, система нормативных правовых актов как сложнейшее юридическое явление достойно выступить в качестве предмета правового регулирования федерального закона, процесс принятия которого затянулся на долгие годы (с ноября 1996 года проект ФЗ «О нормативных правовых актах Российской Федерации» готовится ко второму чтению). При отсутствии закона были приняты различные акты, направленные на упорядочение правотворчества органов исполнительной власти. Однако их эффективность недостаточна в первую очередь в связи с отсутствием проработки понятийного аппарата вопроса. Развитие нормативной базы ведомственного правотворчества прошло ряд этапов и регулировалось разными актами: методическими рекомендациями Минюста СССР; с 1993 г. – указом Президента РФ[5], с 1993 г. – правилами Правительства РФ[6]. Действующий порядок установлен в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации[7]. Преемственность указанных актов состоит в том, что ни один из них не решил следующих принципиально важных вопросов: 1) предмет правового регулирования различных актов; 2) особенности оформления и структуры; 3) иерархия, системность документов.

Очевидный пробел в регулировании ведомственного правотворчества восполняют органы, для которых такого рода деятельность не является основной. Например, Судебный департамент Верховного Суда РФ разработал собственную  классификацию актов[8].

Сложности построения системы подзаконных актов связаны с тем, что органы исполнительной власти нередко путают наименования актов и характеристики их содержания. Для некоторых такого рода заблуждений, имеется историческое объяснение, например, для разъяснений. До 1997 года это была законная форма, так как разъяснения входили в перечень форм актов, установленных в пункте 3 Правил подготовки ведомственных актов[9]. С 13 августа 1997 года, т.е. принятия новых Правил, издание разъяснений должно было прекратиться. Тем не менее, различные органы и сегодня видят в ней самостоятельную форму правового акта, что является заблуждением. Широкая практика издания документов под названием «официальное разъяснение» у ЦБ РФ (более 50 документов). Они не являются нормативными правовыми в силу прямого указания пункта 1.4. Положения О порядке подготовки и вступления в силу нормативных правовых актов Банка России[10].

Отдельные примеры разъяснительной практики имеются в деятельности Минтруда и социального развития РФ[11], Минторговли России[12]. Особенность разъяснений федеральных органов исполнительной власти состоит в том, что их статус и юридическая сила не определены, они не могут признаваться нормативными правовыми актами, так как они официально не опубликованы и не зарегистрированы. Даже у их авторов право на издание разъяснений вызывает сомнения, впрочем, небезосновательные. Показательна в этом смысле правотворческая деятельность Госстроя России, которым, в частности, приняты В нарушение прямого запрета Госстрой России издает письмо, украшая его наименованием «циркулярное». В результате этой деятельности принимается разъяснение, разосланное при помощи циркулярного письма, которое в Минюсте России не зарегистрировано и не опубликовано[13].

Правительство РФ предоставляет отдельным органам исполнительной власти право давать разъяснения по вопросам их компетенции, например, Минюсту России[14]. Разъяснение – это не самостоятельный вид акта, это этап толкования правовых норм. Для федеральных органов исполнительной власти разъяснение не может быть самостоятельным актом, так как в закрытом перечне, установленном Постановлением № 1009, такой формы документа нет.

Центральный банк РФ − очень творческий орган в смысле форм актов. Так, например, первоначально Положение было утверждено приказом Банка России[15], а позднее изменения в него вносились при помощи указаний. Примечательно, что документ учитывается Справочной правовой системой Консультант+ одновременно как правила, приказ и положение, а в действительности является одновременно указанием, приказом, положением. Такая многозначность наименований препятствует поиску актов, статистике, и, как следствие, его реализации.

Инициативный подход к созданию правовых актов проявляет МВД РФ, которое в числе иных актов издает наставления, уставы, указания и письма. Так, «в наставлениях содержатся нормы о порядке (способе) действия конкретных служб, органов и подразделений по выполнению возложенных на них задач»[16]. Этот акт мог бы называться правилами или инструкциями. Однако название «наставление» дает дополнительные ресурсы поучительно-нравственного характера.

Сложности идентификации вида связаны с актами, созданными несколькими органами. Каждый из них по возможности придал документу форму, адекватную данному органу. Например, для одного подходит приказ, а для другого – постановление. Так выступили совместно Минздрав – приказ, Минтруд – постановление в одном документе[17].

Рассмотренные примеры творчества органов исполнительной власти не могут быть оценены как законные, так как они не соответствуют Постановлению Правительства РФ № 1009. Современная система форм ведомственных актов является закрытой и включает: 1) постановления; 2) правила; 3) инструкции; 4) положения; 5) приказ; 6) распоряжения. Рассмотрим перечисленные формы.

1) Постановление представляет собой широко распространенную разновидность правовых актов. Этот многозначный термин используется для обозначения актов Правительства РФ, прокурора, суда, палат Федерального Собрания, министерств и ведомств федерального уровня и субъектов РФ, муниципальных органов. Постановления как форма международного документа используется в практике правотворчества Союзного государства России и Белоруссии[18]. Для Правительства РФ постановление – это «акт управления общенормативного содержания, издаваемый в пределах его компетенции»[19].

Не смотря на многозначность, имеются некоторые общие требования к постановлениям. Филологические и юридические определения слова «постановление» сходятся на том, что это официальный документ коллективного органа власти[20], принимаемый в коллегиальном порядке[21], «коллективно выработанное и сформулированное общее мнение о необходимости каких-нибудь действий»[22]. Таким образом, основные свойства постановления с точки зрения порядка принятия состоят в коллегиальной процедуре. С точки зрения содержания постановлениями регулируются управленческие вопросы. Постановления принимаются в порядке обсуждения, согласования, одобрения. В этом смысле показателен процесс принятия постановлений Правительства РФ[23].

Практика использования формы постановлений в ведомственном правотворчестве невелика. Так, имеются отдельные примеры постановлений Федеральной энергетической комиссии РФ, Министерства труда и социального развития РФ, Федерального горного промышленного надзора России. Интенсивность использования формы постановлений органами исполнительной власти различна. Так, например, Госкомвуз РФ издал 22 постановления, Госкомстат РФ – 349, Госкомцен РФ – 3, Госналогслужба РФ – 70, Госстрой РФ – 61, ГТК – 10.

Таким образом, практика использования формы постановления невелика и достаточно разнородна. Несмотря на то, что органы исполнительной власти используют данную форму, ее теоретическая, концептуальная разработка в контексте ведомственного правотворчества отсутствует. С точки зрения законодательной техники и теории нормативных правовых актов, использование формы постановлений министерствами и ведомствами не в полной мере соответствует природе данного акта. Постановление отражает коллективную позицию, тогда как министерства и ведомства являются органами единоличного руководства. Данным органам предоставлено право принимать некоторые акты коллективного творчества, например, решения коллегий. Но это не нормативные правовые акты, они носят внутренний характер. Выход этих документов за пределы органа затруднителен, т.к. требует издания другого акта – приказа министра[24]. Таким образом, единоличный метод торжествует на коллективным.

С учетом сказанного, издание ведомственных актов в форме постановлений нецелесообразно по двум причинам: 1) единоличный порядок управления органами; 2) использование акта с одним наименованием на двух уровнях – правительство и ведомства – вредит иерархичности и системности как актов, так и органов.

2) Правила представляют собой подзаконные правовые акты, «устанавливающее порядок чего-нибудь»[25]. Например, в системе органов внутренних дел «правила устанавливают порядок осуществления отдельных видов деятельности…, а также меру должного поведения по реализации и исполнению… прав и обязанностей»[26]. Они отражают последовательность и содержание каких-либо действий[27]. Наиболее точным синонимом слова «правило» является «порядок», т.е. при помощи правил (наименование акта, форма) закрепляется порядок (содержание документа).

Близок к правилам акт под названием инструкция, но имеются различия. Правила описывают поведение субъектов права, их взаимодействие. Инструкция же описывает поведение субъектов по поводу предметов материального мира: например, инструкция по заполнению, по сбору и т.п.

Правила как форма акта распространены достаточно широко. На апрель 2004 года действует 1182 документа с таким наименованием. Однако большая их часть утверждена и введена в действие актами с другими наименованиями: приказами[28], распоряжениями[29]. ГТК РФ использует практику эпистолярного жанра. Он рассылает письма с приложениями, в качестве которых выступают нормативные акты, например, Правила безопасности перевозки радиоактивных веществ[30]. Очень сложная конструкция изобретена ЦБ РФ, который Положением[31] утвердил Правила ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории РФ.



[1] Указ Президента РФ от 17 мая 2000 года № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» действовал неполные четыре года, претерпел шесть изменений и дополнений, и в апреле 2004 года был отменен в связи с принятием Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета от 11.03.2004 № 48; от 12.03.2004 № 50.

[2] Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975; Васильев Р.Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). М., 1987; Жевакин С. Ведомственные правовые акты. Хозяйство и право. 1996. № 6; Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества: на материалах МВД. Дисс. …к.ю.н. М., 2000

[3] Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А.Тихомиров, И.В.Котелевская. М., 1999.

[4] Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967.

[5] САПП РФ. 1993. № 4. Ст. 301.

[6] САПП РФ. 1993. № 31. Ст. 2857.

[7] СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

[8] Инструкция по делопроизводству в Аппарате Судебного департамента при Верховном Суде РФ утверждена Приказом Генерального директора Судебного департамента от 30 августа 2001 г. № 125 / Документ опубликован не был – К+.

[9] САПП РФ. 1993. № 31. Ст. 2857.

[10] Экономика и жизнь. 1997. № 42.

[11] Разъяснение № 2847-19/09-01 от 6 декабря 2000 г. / Охрана труда и социальное страхование. 2001. № 6.

[12] Разъяснение от 26 июля 2000 г. № 412 / Документ публикован не был. – К+.

[13] Письмо издано в журнале «Журнале руководителя и главного бухгалтера ЖКХ». 2000. № 1.

[14] Пункт 1 Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

[15] Вестник Банка России. 1995. № 29, 30, 31-32.

[16] Черников В.В. Нормативные акты органов внутренних дел в системе правовых актов управления. С. 7.

[17] Приказ Минздрава от 29 января 1997 г. № 30, Постановление Минтруд от 29 января 1997 г. № 1 // Здравоохранение. 1997. № 3; Бюллетень Минтруда РФ. 1997 № 2.

[18] Постановление Коллегии Таможенного комитета Союзного государства от 31 марта 2003 года Приложение к Письму ГТК РФ от 08.07.2003 № 01-06/27129/ Документ опубликован не был. – К+.

[19] Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 731.

[20] Русский толковый словарь. М., 1998. С. 489.

[21] Керимов Д.А. Источники советского социалистического права. Дисс… канд. юрид. наук. Л., 1950. С. 303.

[22] Русский толковый словарь. С. 594.

[23] См.: ФКЗ «О Правительстве РФ», Регламент Правительства РФ в Постановлении Правительства РФ от 18.06.1998 № 604 // СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176.

[24] Пункт 11 Положения «О Министерстве РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовой информации», утверждено  Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 1999 г. № 1022 // СЗ РФ. 1999. № 37. Ст. 4508.

[25] Русский толковый словарь. С. 495-496.

[26] Черников В.В. Указ. соч. С. 7.

[27] Словарь русского языка / Под редакцией Н.Ю. Шведовой. М., 1986. С. 498.

[28] Приказ Министерства внутренних дел РФ от 18 апреля 2003 г. № 257 «О порядке оформления и выдачи вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающего наличие у ребенка гражданства РФ» // Российская газета от 27.05.2003 № 99; Приказ Министра обороны РФ от 8 апреля 2003 г. № 116 «О порядке установки и использования специальных сигналов на транспортных средствах вооруженных Сил РФ // Российская газета от 15.05.2003 № 90.

[29] Например, Правила расчетов между железными дорогами по выплатам штрафов пассажирам, связанным с задержкой отправления или опозданием  пассажирских поездов» утверждены Распоряжением Министерства путей сообщения РФ от 19 декабря 2002 г. № 791-р // Экономика железных дорог. № 4. 2003; Правила подготовки заключений о возможности реструктуризации задолженности организаций по обязательным платежам в федеральный бюджет утверждены  Распоряжение от 22 сентября 1999 № 30-р // Вестник ФСДН. 1999. № 10.

[30] Письмо от 24 августа 1999 г. № 03-11 22609 «О перечне радиоизотопной продукции» / Документ не опубликован. – К+.

[31]  Положение от 5 декабря 2002 года № 205-П // Вестник Банка России. 2002. № 70-71.


Самостоятельное наименование «правила» − редкость. Так, Федеральным фондом медицинского страхования приняты Правила составления, рассмотрения и исполнения бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования[1]. Основные правила работы архивов организаций одобрены решением Палаты Росархива[2]. В качестве самостоятельного документа приняты Правила маркировки табака и табачных изделий, произведенных на территории РФ[3]. Проведенный анализ правотворческой практики в части использования наименования «правила» позволяет сделать вывод о неверном понимании формы этого документа как несамостоятельной, производной правовой конструкции.

Таким образом, правила – это нормативный правовой акт, детально регулирующий порядок осуществления какой-либо операции, специальной деятельности.

3) Инструкция – «(лат. instuctio – наставление, устройство) один из видов административно-правовых актов подзаконного характера, издаваемых с целью разъяснить и определить порядок применения законодательного акта органами исполнительной власти[4]. Особенность инструкций состоит в том, что органы исполнительной власти, как правило, не видят в ней самодостаточного документа, что ведет к образованию разных сочетаний инструкций с другими актами. Например, имеют место инструкции, утвержденные приказами. Эта практика за долгие годы советского и российского правотворческого опыта стала практически нормой. Сегодня такой конструкции придерживаются многие органы, в том числе, Минюст России[5].

Имеются и более сложные модели взаимного утверждения актами. Так, например, приказ Управления делами Президента РФ регистрирован в Минюсте России и утвердил ряд документов в следующей последовательности: приказ инструкция положение перечень[6]. Таким образом, четыре разнородных документа утвердили друг друга.

Отдельные органы, например, Федерального горного и промышленного надзора России предпочитает утверждать инструкции при помощи постановлений. В данном случае очевидна избыточность двух форм. Предмет регулирования постановления отсутствует, что следует из его названия «Об утверждении нормативного правового акта», которым является Инструкция[7].

В правотворческой практике опробован симбиоз: инструкция + письмо. Например, зафиксирована практика рассылки-утверждения инструкций письмами: Примерная должностная инструкция главного специалиста (руководителя эксплуатации) отдела информатизации Госналогслужбы РФ разослана в качестве приложения к письму[8]. Впрочем, такая рассыльная практика сложилась еще в советском правотворчестве[9]. Таким образом, можно констатировать, что эпистолярный жанр ведомственного правотворчества устоял в десятилетней борьбе с ним.

Инструкция ГТК РФ называется «Порядок выдачи разрешений на переработку на таможенной территории РФ отдельных сырьевых товаров, происходящих из РФ в 1995 году»[10]. Наслоение правовых форм выражается в том, что инструкция называется порядком.

Имеются документы, проследить этиологию и регулятивные свойства которых вообще не представляется возможным. Такой пример представлен нормативной Инструкцией о межевании земель, которая утверждена Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству. В Инструкции определен порядок выполнения работ по межеванию земель. Разработана инструкция достаточно широким авторским коллективом, члены которого не являются работниками Комитета, и одобрена Научно-техническим советом Роскомзема. Документ прошел правовую экспертизу Минюста России, который не нашел оснований для его регистрации[11].

На заре глубинных преобразований основ государственного строительства принимались демократичные документы в лично-доверительном стиле даже с обращениями, что полностью противоречит правилам законодательной техники. Так, Инструкция Госкомитета РФ по управлению государственным имуществом указывает на цель своего создания: «помочь Вам наиболее полно и точно заполнить Типовой план приватизации. Вам следует внимательно изучить инструкцию». Доверительного стиля хватило только на два предложения, так как уже в последующих установлена обязательность данного акта. Опубликован документ был также в соответствии с фидуциарным настроем в книге «Пакет нормативных и методических материалов по преобразованию предприятия в акционерное общество». Он не имеет номера, даты принятия, подписи должностного лица, т.е. реквизитов, обязательных для нормативных правовых актов. Последствия же его для жизни страны, как известно, трудно переоценить.

Нормативная природа инструкции и ее самостоятельное значение следует из текста Постановления Правительства № 1009. Тем не менее, примеры самодостаточных инструкций достаточно редки и имеются в практике ЦБ РФ, Госкомстата.

Следует отметить, что еще в 1950 году Д.А.Керимов подчеркивал, что «инструкции носят не самостоятельный, а вспомогательный характер, уточняя подробности исполнения актов вышестоящих органов»[12]. Судебный департамент Верховного Суда РФ также высказался за производный статус инструкции. Эта позиция поддерживается нами частично. В целях унификации использования приказа как формы правоприменительного акта, целесообразно отвергнуть приказное утверждение, ограничившись грифом должностного лица. Кроме того, инструкцию можно просто подписывать как и другие акты. Это также свидетельствует об одобрении, но выглядит более традиционно.

Таким образом, инструкция – это разновидность самостоятельного нормативного акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего нормативного акта. Предметом регулирования данного акта выступают отношения, одной из которых является субъект права, т.е. она устанавливает последовательность совершения лицом определенных действий, поступков.

4) Положение представляет собой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, организаций, системы однородных органов[13]. Всего действует более 2600 положений разных органов государственной власти. Имеются достаточно проработанные с точки зрения законодательной техники документы, например, Положение ГТК РФ о таможенном режиме переработки товаров под таможенным контролем. Некоторые положения – объемные, сложно структурированные акты. Так, в Положении ЦБ РФ о порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами в РФ имеются 6 глав (более 30 пунктов), в Положении о таможенном режиме состоит из 107 пунктов. Имеются значительные положения о полномочиях и статусе органов государственной власти. В числе особенностей данной формы правовых актов следует отметить их кодифицированный характер[14].

Не смотря на широкое использование данной формы кодифицированных актов, правотворческая практика осуществляется недостаточно компетентно. Имеется много документов, которые по содержанию и с точки зрения законодательной техники не отвечают требованиям, предъявляемым к положениям. Рассмотрим типичные нарушения. Например, Положение о корректировке таможенной стоимости товаров[15] не имеет понятийного аппарата, носит технологический, процедурный характер. Этому документу больше бы подошло название «правила», в форму которых облекаются «процедурные нормы, определяющие порядок осуществления какого-либо рода деятельности»[16].

В форме положений издаются документы, которые регулируют узко-специальные вопросы, например, надбавки к заработной плате конкретного учреждения[17]. Подобный предмет регулирования соответствует приказу. Положение должно приниматься в результате кодификации, которая является разновидностью систематизации. Именно этому требованию не соответствуют ситуативные документы, которые едва ли будут активно и продолжительно реализовываться. По содержанию, стилю, процедуре указанные положения не в полной мере оправдывают свое наименование.

Правотворческие органы в выборе формы кодифицированного акта должны руководствоваться выработанными наукой критериями разделения таких видов как положение, правила и инструкция. Из них только положение представляет собой разновидность кодифицированного акта, а другие могут использоваться для решения технических, процедурных вопросов, не требующих объемного регулирования.

5) Приказ представляет собой «официальное распоряжение руководителя, начальника подчиненным»[18] или «официальное распоряжение того, кто облечен властью»[19]. В энциклопедических определениях данного термина подчеркивается, что он служит отражением власти одного лица над другими, находящимися от него в зависимости. Приказ – это «правовой документ, принимаемый правомочным на то должностным лицом (фед. министром, начальником УВД, директором завода и т.п.) в порядке осуществления единоначалия»[20]. Единство приведенных определений состоит во внутриорганизационном предназначении приказов.

Представляется, что отнесение приказов, как впрочем и распоряжений, к разновидности нормативных правовых актов является ошибочным. Как следует из литературы, в том числе словарей разного характера, приказ – документ локального характера. Приказ должен использоваться для осуществления власти должностного по отношению к лицам, зависимым от него в силу трудовых, служебных отношений. Он имеет дисциплинарный характер, что предопределяется наличием властно-подчиненных отношений. С гражданами органы власти в такого рода отношениях не состоят, что, впрочем, не лишает их возможности при помощи других актов издавать нормативные предписания для сторонних, т.е. независимых субъектов. Тем не менее, приказная практика выходит за узко-ведомственные границы, чему имеется огромное количество доказательств. Отметим, что некоторые ученые оправдывают возможность наличия нормативных приказов, которые по их мнению, отличаются «неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания»[21]. Высказывается мнение, что приказы могут носить и надведомственный характер, т.е. регулировать отношения федерального органа власти и граждан. Отмечается, что федеральные органы исполнительной власти принимают, как правило, смешанные акты, содержащие разнородные по юридической природе предписания – как нормативные, так и индивидуальные, в связи с нецелесообразностью применения нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос[22]. Ограничиться констатацией фактов такого рода симбиоза не представляется возможным. Правилами законодательной техники установлен запрет на включение в нормативные правовые акты разовых (индивидуальных) норм.

Представляется, что локальный характер приказного акта соответствует природе данного документа. Так, совершенно обоснованно в Дисциплинарном уставе таможенной службы РФ отмечается, что приказ – это «письменное или устное распоряжение начальника таможенного органа, отданного в пределах его должностных полномочий и обязанностей для исполнения подчиненными сотрудниками»[23].

Таким образом, форма приказа предполагает, что он адресован тем, кто непосредственно подчинен издавшему лицу, входит в соответствующую систему органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо. Тем не менее, такая практика широко распространена. Например, Приказ Министерства здравоохранения РФ от 10 декабря 1996 г. № 405 «О проведении предварительных и периодических медицинских осмотров работников»[24] адресован неопределенной группе лиц, работающих или трудоустраивающихся на предприятия с вредными, опасными условиями труда независимо от подчинения и форм собственности.

С другой стороны, запрет при помощи приказа регулировать отношения с участием независимых от органа субъектов права предполагает, что приказы как внутренние документы не должны регистрироваться в Минюсте России. Регистрация приказов является доказательством: 1) отнесения данного документа к разновидности нормативных правовых актов и 2) регулирования приказами отношений с участием граждан. Регистрируются и внутриорганизационные приказы. Так, например, в Минюсте РФ зарегистрирован Приказ Министра Федеральной пограничной службы РФ с очевидно локальным предметом регулирвоания: направление военнослужащих пограничной службы РФ в служебные командировки[25]. Этот и другие многочисленные примеры демонстрируют неоднозначность регистрационной практики, которая носит перестраховочный характер: лучше перерегистрировать, чем недорегистрировать.

Таким образом, приказ – это акт, при помощи которого руководитель органа организует реализацию возложенных на него обязанностей. Приказы являются актами исключительно правоприменительными.

6) Распоряжение – это акт, который издается разнообразными органами, в числе которых Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти. Вне зависимости от издавшего органа, эти акты представляются как ненормативные[26]. Распоряжения «обычно содержат конкретные предписания, т.е. являются актами индивидуальными»[27]. В целях единообразного сложившегося понимания природы и предназначения распоряжений в системе актов органов государственной власти не следует издавать в данной форме нормативные предписания. Таким образом, распоряжения органов исполнительной власти – это индивидуальный правоприменительный акт, предназначенный для решения оперативных вопросов руководства.

***

Постановление Правительства РФ № 1009 фиксирует все формы нормативных актов, указывая их в общем списке-перечислении. Линия чистоты наименований без взаимного утверждения одного документа другим позволит избежать  двойного, а то и тройного учета одного и того же акта, значащегося с разными названиями. Правило законодательной техники в данной сфере правотворчества должно быть традиционным: один документ − одно название – один номер – одна регистрация.

Необходимо усиление роли классификации по основанию: сфера применения, адресаты. Использование данного основания позволит отделить акты локальные (предназначенные служащим органа) от нормативных (не имеющих ограничений в адресате предписания).

Сложившееся научное мнение стоит на признании распоряжений актами ненормативными и, следовательно, правоприменительными, индивидуальными. Соответственно, из списка нормативных правовых актов в пункте 2 Постановления № 1009 их следует исключить. Приказ также является актом локальным, внутриорганизационным. Он должен быть ограничен с одной стороны субъектами – лицами, подчиненными должностному лицу, с другой, содержанием – быть правоприменительным. С учетом сказанного, к локальным относятся приказы и распоряжения, а к нормативным – правила, порядки, инструкции, положение.

Порядок принятия актов внутри органа государственной власти способствует делению актов на коллегиальные и индивидуальные (единоличные). К коллегиальным однозначно относятся постановления. Использование данного наименования исключительно для актов высшего органа исполнительной власти будет содействовать иерархичности актов, будет выгодно выделять правительственные акты из общей системы подзаконных актов.

С учетом сказанного, предлагаем следующим образом сформулировать п. 2 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 1009:

«Федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты (правила, инструкции, положения) и индивидуальные правовые, правоприменительные акты (распоряжения, приказы).

Правила – это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок действий субъектов права, последовательность и содержание этих действий, устанавливающих специальные стороны деятельности, решение технических, процедурных вопросов.

Инструкция – это нормативный правовой документ, издаваемый с целью определить, разъяснить порядок применения вышестоящего нормативного правового акта; в нем осуществляется детальное регулирование поведения субъектов права по поводу объектов.

Положение – это кодифицированный нормативный правовой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, систему однородных органов, организаций.

Приказ – это локальный организационно-распорядительный правоприменительный акт властного субъекта (начальника, руководителя) подчиненным, зависимым от него лицам, издаваемый на основе принципа единоначалия.

Распоряжение – это индивидуальный правоприменительный акт, принимаемый органами государственной власти на основе и во исполнение нормативного правового акта для решения отдельных вопросов.

Издание актов в других формах, а также объединение в одном документе разных форм не допускается. Подобные акты являются ничтожными, то есть они не действуют с момента их издания».


[1] Российская газета 25.12.2003 № 259.

[2] Решение от 06.02.2002 / Документ опубликован не был.

[3] Экономика и жизнь. 1999. № 34.

[4] Российская юридическая энциклопедия. С. 379.

[5]Приказ Минюста России «От утверждении Инструкции о порядке зачисления сотрудников в распоряжение учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ при проведении организационно-штатных мероприятий» от 16 июня 2003 г. № 147 // Российская газета. 2003. № 137.

[6] Приказом от 21 марта 2003 г. № 60 «О залах официальных лиц, вновь организуемых в составе аэропортов (аэродромов) г. Москвы и Московской области для международных сообщений (международных полетов), и перечне граждан, обслуживаемых в данных залах» утверждена Инструкция по применению положения о соответствующих залах // БНАФОИВ. 2003. № 20.

[7] Постановление от 22 мая 2002 г. № 22 // БНАФОИВ. 2002. № 40.

[8] Письмо от 10 октября 1994 г. № ВП-6-12/382 «О должностных инструкциях сотрудников отделов информатизации» / Документ опубликован не был. – К+.

[9] Письмо Министерства финансов СССР от 8 марта 1960 г. № 63 «Об инструкции по применению единой журнально-ордерной формы счетоводства» / Документ опубликован не был. – К+.

[10] Документ опубликован не был.

[11] Письмо Минюста РФ от 28.06.1996 № 07-02-516-96 // Экономика и жизнь. 1996. № 29.

[12] Керимов Д.А. Указ. соч. С. 304.

[13] Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 1289; Чхиквадзе В.М., Керимов Д.А. Роль советской правовой науки в совершенствовании законодательства / Сб. Вопросы кодификации. М., 1957. С. 23.

[14] Чхиквадзе В.М., Керимов Д.А. Роль советской правовой науки в совершенствовании законодательства / Сб. Вопросы кодификации. М., 1957. С. 22; Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 992; Бошно С.В. Современное развитие теории и практики кодифицированных актов // Современное право. 2003. № 12. С. 12; 2004. № 1

[15] БНАФОИВ. 2002. № 32.

[16] Российская юридическая энциклопедия. С. 1290.

[17] Например, Постановление Минтруда России от 18 апреля 2003 г. № 19 «Об утверждении Положения о порядке исчисления стажа работы для выплаты ежемесячной надбавки за выслугу лет к должностному окладу работников Российского государственного военного историко-культурного центра при Правительстве РФ» // Российская газета от 22.05.2003. № 96.

[18] Российская юридическая энциклопедия. С. 513.

[19] Словарь русского языка. С. 512.

[20] Российская юридическая энциклопедия. С. 811.

[21] Российская юридическая энциклопедия. С. 811.

[22] Российская юридическая энциклопедия. С. 811.

[23] Пункт 5 Указа Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396 // СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5742.

[24] БНАФОИВ. 1997. № 2.

[25] БНАФОИВ. 2001. № 50.

[26] Правовые акты. С. 158.

[27] Теория государства и права / Под ред. А.С.Пиголкина. М., 2003. С. 248.





L 2005 АНО "Центр правовых исследований и развития законодательства"
All Rights Reserved E-mail: mail@centrlaw.ru
Все права защищены ©
Сайт создан компанией Big Apple